Quando si discute di “concessioni demaniali marittime” si tende quasi sempre ad affrontare la discussione rapportandosi alle varie fonti esterne che disciplinano il rapporto concessorio, dal codice della navigazione, alla Direttiva Bolkestein al Trattato sul Funzionamento dell’ Unione Europea (T.F.U.E.) e a tutta l’ elaborazione giurisprudenziale che come abbiamo visto, supplendo all’ inerzia “dolosa” della politica, ha integrato la materia ridisegnandone completamente gli assetti. Tali aspetti sono importanti e spesso dirimenti nell’ affrontare il tema ma spesso tendono ad allontanare il dibattito dalle regole “immediate”, di fonte “contrattuale”, a cui si devono, in primis, attenere il privato concessionario e la pubblica amministrazione concedente nelle more di esecuzione del rapporto: parliamo delle specifiche condizioni previste nell’ “atto concessorio”.
Come è noto a tutti l’attribuzione ai privati dell’ utilizzazione di beni del demanio o del patrimonio indisponibile dello Stato o dei comuni, quale che sia la terminologia adottata nella convenzione ed ancorché essa presenti elementi privatistici, è sempre riconducibile, ove non risulti diversamente, alla figura della concessione – contratto, atteso che il godimento dei beni pubblici, stante la loro destinazione alla diretta realizzazione di interessi pubblici, può essere legittimamente attribuito ad un soggetto diverso dall’ente titolare del bene – entro certi limiti e per alcune utilità – solo mediante concessione amministrativa. Lasciamo quindi da parte, per una volta, la questione delle proroghe, delle scadenze, delle pubbliche evidenze così come elaborati dalla giustizia amministrativa dei TAR e del Consiglio di Stato (e dalla Corte di Giustizia dell’ Unione Europea) ed esaminiamo, invece, quali siano gli obblighi contrattuali assunti (consapevolmente, con piena cognizione di causa, con “tanto di firma”, e quindi non a loro insaputa ) dai singoli concessionari nei confronti degli enti concedenti in particolare con riguardo al tema della disciplina specifica delle “strutture private” utilizzate dal concessionario per svolgere l’ attività di impresa; e quale siano, di contro, i compiti delle pubbliche amministrazioni in caso di non ottemperanza delle condizioni di utilizzo previste in concessione.
Per tali fini utilizzeremo due schemi di “concessioni per licenza”, tutt’ora vigenti, aventi ad oggetto “uno stabilimento balenare di complessivi mq. 6.304 e un chiosco bar di complessivi mq 241,42” della spiaggia di Rimini.
Bene: la “concessione per licenza” dello stabilimento balneare (foto 1) prevede a pag. 2 che “Nel giorno della scadenza il concessionario dovrà sgombrare a proprie spese l’ area occupata asportando i manufatti impiantati e quindi riconsegnarla nel pristino stato all’ amministrazione marittima………omissis..” . Proseguendo a pag. 3, nella elencazione delle condizioni speciali, è previsto: punto n. 1) Nei casi di scadenza, decadenza, o revoca della presente licenza le opere abusive di difficile rimozione restano acquisite allo Stato, senza alcun indennizzo, compenso, risarcimento o rimborso di sorta, ferma restando la facoltà dell’ Autorità di ordinare la restituzione del bene demaniale in pristino stato” . Continuando, vediamo che il punto n. 4 riprende l’argomento: 4) Eventuali opere riconosciute dall’ amministrazione concedente di difficile rimozione, comunque erette sull’ area in questione, si intendono acquisite allo Stato al termine della presente concessione, fermo restando quanto già contemplato al precedente punto 1).
Atto di Concessione Stabilimento Balneare Rimini
Stessi obblighi contrattuali li troviamo scanditi a pag. 2 della “concessione per licenza” del chiosco-bar (foto 2): “ Nel giorno della scadenza il concessionario dovrà sgombrare a proprie spese l’ area occupata asportando i manufatti impiantati e quindi riconsegnarla nel pristino stato all’ amministrazione marittima………omissis..” , e a pag. 3 “In caso di scadenza, decadenza, o revoca della presente licenza le opere abusive di difficile rimozione restano acquisite allo Stato, senza alcun indennizzo, compenso, risarcimento o rimborso di sorta, ferma restando la facoltà dell’ Autorità di ordinare la restituzione del bene demaniale in pristino stato” . La condizione continua con un linguaggio leggermente diverso rispetto alla prima concessione ma la sostanza è la stessa, prescrivendo che: “ ) Eventuali opere comunque erette sul demanio, si intendono acquisite allo Stato al termine della presente concessione. Fermo restando il disposto degli artt. 49 C.N. e 31 R.C.N. tutte le opere costruite dal concessionario senza espressa autorizzazione dell’ amministrazione concedente e non facilmente asportabili, restano acquisite dallo Stato nei casi di revoca, decadenza o scadenza della concessione salva la facoltà dell’ amministrazione di ordinarne la demolizione”.
Atto di concessione Chiosco-Bar Rimini
In claris non fit interpretatio (nelle questioni chiare non si fa luogo a interpretazione), si dice in questi casi. Le condizioni a cui si devono attenere i concessionari e gli obblighi di intervento a cui sono tenute le pubbliche amministrazioni sono codificati in maniera netta, al di là di quello che prevedono le fonti legislative, già dalle condizioni “pattizie”, dalla concessione-contratto.
Ma vediamo cosa si deve intendere per “opere di difficile rimozione o non facilmente asportabili” che le condizioni contrattuali prevedono che restino acquisite senza indennizzo allo Stato.
La giurisprudenza amministrativa ha definito come opere amovibili le c.d. strutture precarie o temporanee, affermando che ”si può definire temporanea e precaria solo quella struttura che, per sua oggettiva funzione, reca in sé visibili i caratteri della durata limitata in un ragionevole lasso di tempo, a nulla rilevando la destinazione intenzionale del proprietario; quindi, perché una struttura sia qualificata come precaria, è necessario che sia destinata ad un uso specifico e temporalmente limitato del bene e anche la stagionalità non esclude, anzi postula, il soddisfacimento di interessi non occasionali e stabili nel tempo (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n. 2464 del 25/05/2017)” .
In senso ulteriormente specifico “le strutture precarie possono essere realizzate sul demanio marittimo solo se vi siano “appoggiate”, nel senso che non deve esservi alcuna oggettiva modifica dello stato dei luoghi, poiché questi devono risultare esattamente gli stessi una volta che siano state rimosse le medesime strutture: l’aspetto naturalistico dell’area demaniale deve essere totalmente identico a quello che preesisteva alla realizzazione della struttura precaria” (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 3800 del 28/07/2017).
Anche su questa tematica le precise definizioni del Consiglio di Stato non danno adito ad interpretazioni creative o fantasiose. Quindi, una volta tolti i paletti degli ombrelloni, le pedane e le attrezzature ludiche, tutto quello che oggi insiste sull’ arenile ed oggetto di una concessione “per licenza” (e non solo sulla spiaggia di Rimini, beninteso), dalle cabine (direzionali, spogliatoi, ricovero attrezzi) ai manufatti adibiti a chioschi-risto-bar sono da catalogare come “opere di difficile rimozione” con tutte le conseguenze che ne derivano ai termini delle condizioni contrattuali viste sopra ed in particolare di acquisizione gratuita al patrimonio dello Stato, della comunità, di tutti noi.
In buona sostanza le pubbliche amministrazioni concedenti, come doverosamente intervengono nel far rispettare le condizioni concessorie per tutto quello che non rientri nel mondo delle “concessioni demaniali marittime a scopo turistico ricreativo” (concessione di suolo pubblico, di impianti sportivi ecc..), hanno gli stessi obblighi di intervento, e non possono certamente esimersi dal farli rispettare, in relazione a queste ultime nel momento in cui esse andranno in scadenza. E, ripetiamo, non per un obbligo che attinge la sua fonte diretta dalla “legge”, dalla Bolkestein, dalle sentenze del Consiglio di Stato, dei vari TAR ecc…di cui sentiamo da un certo tempo temo a questa parte parlare. Ma per quello che è previsto pattiziamente dalla concessione-contratto e cioè per quello che i concessionari hanno “letto, confermato (e conosciuto) sottoscritto” al momento della firma dell’ atto concessorio insieme al funzionario preposto della P.A..
Roberto Biagini
