Riforma concessioni, Biagini di Mare Libero propone in Senato il 50% di spiagge libere

L’avvocato Roberto Biagini presidente di coordinamento Mare libero è intervenuto in audizione al Senato sul disegno di legge sulla concorrenza ed in particolare sull’emendamento del governo per la riforma delle concessioni demaniali turistiche.

Dopo l’apprezzamento motivato della proposta governativa il Co.Na.Ma.L. ha avanzato proposte di miglioramento. In particolare viene richiesto:

• Coinvolgimento nella elaborazione dei futuri decreti legislativi delle associazioni ambientaliste
• Introduzione di una quota minima di spiagge libere, almeno il 50%
• Prevedere sugli arenili solo strutture facilmente removibili
• Abrogazione di tutte le norme in contrasto con le norme europee
• Approfondire il concetto di indennizzo per non favorire il concessionario uscente

Il testo integrale dell’intervento in audizione al Senato.

“Esprimiamo in linea di massima un parere positivo nei confronti “dell’ emendamento al DDL concorrenza” in quanto ci troviamo di fronte, oggettivamente, ad una proposta normativa radicale rispetto alle precedenti che si prefiggevano esclusivamente come unico obiettivo quello di difendere gli interessi e le posizioni consolidate dei concessionari senza aprire a spazi concorrenziali e a proposte innovative sull’ utilizzo di un bene pubblico, con la previsione  di reiterate proroghe generalizzate (24 anni in totale di proroghe “normative” dal 2009 al 2033) bocciate sonoramente dall’ Europa, dalla Consulta e delle giurisdizioni ordinarie e amministrative.

Ricordiamo, perché spesso si fa finta di dimenticarselo, che “il demanio marittimo” ( il lido del mare, la sabbia, l’ arenile  che dir si voglia)  è un bene pubblico e la “necessaria proprietà pubblica”, tipica dei beni demaniali, si giustifica proprio  per garantirne l’ uso da parte di tutti e questo ne costituisce la regola, mentre la concessione, e cioè la possibilità di formare oggetto di diritti da parte di privati, ne costituisce l’ eccezione.

II testo dell’ emendamento  recepisce molte delle indicazioni che da anni la giurisprudenza della Consulta, dei Tribunali ordinari ed amministrativi, della Cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte di Giustizia della U.E. hanno elaborato e perfezionato. Recepisce anche le più importanti indicazioni presenti annualmente nelle relazioni della Corte dei Conti in materia.

Viene rimarcato l’utilizzo “sostenibile e razionale” del demanio marittimo finalizzato alla “pubblica fruizione in coerenza con la normativa europea“.

Si parla per la prima volta ed esplicitamente “un maggior dinamismo concorrenziale“;  “di criteri omogenei” per l’ individuazione delle aree suscettibili di affidamento in concessione  e soprattutto  si indica esplicitamente che i decreti legislativi attuativi dovranno “assicurare l’ adeguato equilibrio” tra le aree demaniali in concessione e le aree libere e libere attrezzate” TEMA CARO AL NOSTRO COORDINAMENTIO e alle associazioni di consumatori e ambientaliste in quanto non tutti possono permettersi di pagare ombrellone e lettino e tale rapporto di equilibrio non potrà che essere stabilito a livello comunale in quanto la “scarsità della risorsa ” dovrà essere pesata in tale ambito come stabilito dalla Corte di Giustizia e da tutta la giurisprudenza che a tali principi si è conformata.

Certamente apprezzabile la previsione “di varchi per il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia” e la conseguente sanzione in caso di inottemperanza da parte del concessionario.

Lo stesso vale per le previsioni in sede di gara che richiedono “l’ecocompatibilità, la tutela paesaggistica, la fruibilità del demanio per i disabili e la preferenza delle opere di facile rimozione”,  nei programmi d’interventi.

Interessanti ed opportune le clausole di protezione sociale volte a promuovere “la stabilità dei livelli occupazionali” e l’adeguamento dei canoni che “tengano conto del pregio naturale e dell’effettiva redditività delle aree demaniali.

In conformità a quanto più volte ripetuto dalla Corte dei Conti, e che valutiamo positivamente, è la definizione di una quota di canone da riservare agli enti concedenti e da “destinare alle difesa della costa al miglioramento della fruibilità delle aree demaniali”   ( quindi anche al miglioramento dei  servizi pubblici  tipo gestione spiagge libere e servizio di salvamento ) . Innovativo e di assoluto pregio la previsione di “un utilizzo delle aree anche per attività sportive, ricreative e di tradizione locale”.

Riteniamo, comunque che l ‘emendamento possa essere ulteriormente  migliorato e su questa direttrice formuliamo alcune proposte:

1. 1. Coinvolgimento nella elaborazione dei futuri decreti legislativi, oltre alle associazioni di categoria in rappresentanza dei balneari, delle associazioni portatrici di interessi diffusi e collettivi (consumatori, ambientalisti, cittadini che hanno a cuore il bene comune).
2. 2. Introduzione già nella legge delega (oltre che nei futuri decreti legislativi) di una quota minima di spiagge libere (almeno il 50%) da rapportarsi, come dicevamo, a livello di ogni singolo comune “concedente” con facoltà da parte delle regioni e degli stessi comuni di ampliare tale soglia e non di diminuirla.
3. Non tanto “adeguata considerazione” (ai fini della scelta del concessionario) “ma imposizione”, nei “criteri di gara”, di strutture “non fisse e completamente amovibili”, ecosostenibili e di progetti di rinaturalizzazione, specialmente nelle zone a più alto rischio di erosione.
4. Conservazione dell’ art. 49 cod. navigazione, attuale baluardo contro gli abusi edilizi e contro le violazioni delle condizioni concessorie.
5. Reintroduzione, nel comma n. 4 dell’ art. 2-bis della proposta di emendamento, della lettera d) presente nella prima stesura ai sensi della quale venivano abrogate “ le disposizioni di cui agli articoli 37 e 45-bis del codice della navigazione e ogni altra disposizione incompatibile con gli articoli 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006”; 

6. Da elaborare meglio i criteri partecipativi e di “valorizzazione ai fini della scelta del concessionario” che devono porre tutti “i competior” sulla stessa linea di partenza con una modulazione razionale delle “professionalità del settore” ed individuare con criteri certi cosa si intenda per “piccola e micro impresa”.
7. Da approfondire il concetto della “definizione dei criteri uniformi per la quantificazione dell’indennizzo da riconoscere al concessionario uscente“, in quanto essi non devono andare a ledere la “par condicio” in sede di pubblica evidenza.

Ma anche in questo caso l’ elaborazione eurounionale e giurisprudenziale può soccorre alla maggior comprensione della definizione in quanto più volte è stato ribadito il concetto che si può parlare di legittimo affidamento solo per “investimenti documentati, non ammortizzati“  e attuati ante recepimento della Bolkestein, e cioè ante 2010 in quanto per quelli realizzati  successivamente è carente il requisito della “buona fede” in quanto vi era la conoscenza della illegittimità delle proroghe generalizzate senza affidamento comparativo delle concessioni.

8. Non si capisce bene cosa si intenda “per perdita di avviamento” visto che siamo in tema di pubbliche concessioni e non di affitti di azienda tra privatie questo potrebbe essere un notevole discrimine per “l ‘aspirante concessionario”. Le nostre perplessità sono le stesse di quelle della portavoce della Commissione europea per il Mercato interno, Sonya Gospodinova che esprime ‘riserve’ sul fatto che, nonostante la messa a gara nel 2024,  il DDL possa garantire, con il riconoscimento di indennizzi o altri vantaggi, delle condizioni di preferenza, di  vantaggio ai concessionari esistenti a scapito dei futuri aspiranti concessionari’”.

Sappiamo tutti che, la pubblica amministrazione “concedente” ha piena discrezionalità nell’ utilizzare la “modalità concessoria” (che ricordiamo è l’ eccezione) per gestire il bene pubblico “spiaggia”, nel senso che potrebbe sì  decidere di affidare in concessione ai privati per fini di utilizzo economico (e quindi di guadagno) il tratto di “spiaggia” di competenza, come potrebbe, invece, decidere di lasciarlo “libero” ripristinando la regola, e cioè l’ utilizzo indistinto per la generalità dei cittadini.

Caso 1 . Ad esempio il comune di Rimini potrebbe liberamente decidere nel 2024 di “bandire in concessione” non il 91% dell’ arenile di sua competenza (situazione attuale) ma il 60%,70%…E a fronte di tale libera scelta non esistono, diritti soggettivi o aspettative giuridicamente tutelate, né da parte dei “concessionari uscenti”, né da parte degli “aspiranti concessionari”.

Caso 2 . Una volta, invece, che la pubblica amministrazione optasse per l’ eccezione e cioè per la modalità concessoria ai privati (che in ogni caso la riteniamo è necessaria e nessuno mette in discussione tale modalità),  è chiaro che la pubblica evidenza avrà ad oggetto solo ed esclusivamente un bene di cui l’ amministrazione ha la disponibilità (o perché suo direttamente o perché lo gestisce per delega come fanno oggi i comuni) e cioè o “la spiaggia“, “l’ arenile”, “la sabbia”, liberata dalle strutture amovibili dei privati  rimosse;

oppure i beni immobili incamerati dallo Stato (sempre che lo Stato non ne decida la riduzione in pristino come sarebbe in sua piena facoltà).

Bene, a fronte di questa premessa che prima di essere “giuridica” la riteniamo, “ovvia”, ci chiediamo quale sia la funzione degli indennizzi e/o dell’ avviamento previsti dall’ emendamento.

 Se, come nel primo caso, “la spiaggia” rimarrà di libera fruizione e quindi non subentrerà nessuno con la modalità concessoria , “chi deve essere indennizzato,    da chi    e per cosa” ?  

 Nel secondo caso, una volta che i Comuni metteranno a bando o “la spiaggia” nuda e pura, libera da tutto quello che c’è sopra, oppure un bene incamerato dallo  Stato e quindi divenuto “pertinenza demaniale marittima”, l’ aspirante concessionario subentrante che ha proposto una progettualità con “beni nuovi e diversi dai precedenti o che propone un utilizzo diverso dell’ immobile che non ha nulla a che vedere con il preesistente, perché mai dovrebbe sborsare una somma ulteriore (a titolo di indennizzo o di avviamento)  rispetto a quella che già  sborserà  per investire ex novo come da progetto che è risultato vincitore e ulteriore rispetto a quella che corrisponderà come canone richiesto dalla pubblica amministrazione ?

Diverso sarebbe  il caso se l’ attuale concessionario dimostrasse, documentalmente e conti alla mano, di non aver ancora “ammortizzato” un investimento effettuato ante recepimento Bolkestein e cioè ante 2010. In quel caso, e solo in quel caso, come correttamente prescrive la giurisprudenza italiana ed europea, avrà diritto ad una proroga individuale per il tempo necessario all’ ammortamento, oppure ad una sorta di riconoscimento da quantificare oggettivamente e soggettivamente.

9. Bene la previsione della “definizione di criteri uniformi per la quantificazione di canoni annui concessori che tengano conto del pregio naturale e dell’effettiva redditività delle aree demaniali da affidare in concessione”.
10. In ogni caso riteniamo che si debba inserire una durata massima delle concessioni (max 10 anni) in modo che sia la forbice temprale il metro per la modulazione degli investimenti da parte del concessionario demaniale, non che siano questi ultimi, cioè gli investimenti, a modulare la durata temporale delle concessioni.”

Il Presidente del Co.Na.Ma.L.

Roberto Biagini