In materia di demanio marittimo e di concessioni demaniali marittime a scopo turistico ricreativo, il biennio 2017-2019, tra provvedimenti legislativi mancati, altri annunciati e altri ancora in gestazione, ha comunque avuto sempre una costante: copiose pronunce dei tribunali intervenute in merito con effetti sempre più rilevanti per il “diritto vivente” attuale che hanno (lo si può affermare senza timore) letteralmente riscritto la materia creando non pochi problemi soprattutto alle amministrazioni comunali titolari del potere concessorio e “front-office” delle varie istanze provenienti dai concessionari e da coloro che in tale materia possono essere considerati i “naturali controinteressati”, cioè i cittadini comuni titolari e “proprietari collettivi “ del bene comune “demanio marittimo”.
Abbiamo più volte sostenuto che a seguito della pronuncia della Corte di Giustizia Europea del 14 luglio 2016 è mutato profondamente il quadro giurisprudenziale di riferimento della materia nei suoi aspetti maggiormente qualificanti:
1) durata delle concessioni e di conseguenza attuale efficacia delle stesse;
2) regime delle pubbliche evidenze divenuto principio comunitario non negoziabile;
3) devoluzione alla Stato dei beni immobili attualmente insistenti sul demanio marittimo;
4) eventuali indennizzi pretesi dagli attuali “incubents”(concessionari);
5) e da ultimo, vicenda Tribunale Penale di Genova, che all’ esito dell’ ultima pronuncia di merito seguita al rinvio della Cassazione ha chiesto alla Procura della Repubblica della “Lanterna” di valutare se gli organi istituzionali competenti ad occuparsi di demanio marittimo ( Enti Locali, Agenzia del Demanio e Capitaneria di Porto ) abbiano negli anni adempiuto correttamente ai loro doveri d’ ufficio.
Quindi non sia tratta, come più volte ho sentito pubblicamente affermare da qualche esponente politico tendente a minimizzare (per senso di colpa o per inadeguatezza del ruolo?) di qualche “isolata” pronuncia di quella che una volta veniva definita “giurisprudenza pretoria” e/o del solito magistrato affetto da eccesso di protagonismo.
Siamo invece di fronte alla presa d’ atto da parte delle “corti” italiane di legittimità e merito, ordinarie ed amministrative, supportate da altrettanti autorevoli pronunce del “giudice delle leggi”, che qualsivoglia legge statale e/o regionale che non rispetti i principi euro-unitari (Trattati, Direttive e Sentenze della C.G.U.E.) verrà disapplicata nelle aule di giustizia e verrà sostituita (nei limiti dell’oggetto specifico del giudizio, si intende) dalle norme comunitarie.
Dalla prima pronuncia post C.G.U.E. del 14 Luglio 2016 (-sentenza n. 153/2017, il T.A.R. Lombardia, Milano Sez. IV, 24 Gennaio- si tratta di uno dei due TAR “rimettenti” alla C.G.U.E.) in poi, è stato un crescendo di provvedimenti che hanno cristallizzato quei principi che ormai costituiscono una sorta di “portolano” per i navigatori del diritto ed in particolare per quelli che lo devono applicare ai casi concreti. Vediamoli in sintesi:
a) i rinnovi reiterati di concessioni demaniali spesso vantaggiosi per la sola parte privata (che si vede attribuita il pacifico e particolarissimo beneficio di potersi giovare in via esclusiva di un bene pubblico) qualora avvengono senza un confronto concorrenziale, comportano una palese violazione dei generali principi europei della concorrenza per i quali l’ Italia è stata più volte richiamata in sede europea ( Tar della Lombardia n.959/17; TAR Campania, V, 458/2017; Tar Piemonte, II, n. 588/2019; Tar Abruzzo n. 192/2019; C.D.S., V, 1368/2019).
b) decorso il termine di durata, scaduta la concessione demaniale originaria, si verifica ipso iure per l’ art. 49 cod. nav. la devoluzione delle opere non facilmente amovibili anche in caso di rinnovo (C.D.S. n. 6853/2018;D.S., V, n. 1368/2019). L’atto amministrativo successivo all’ incameramento avrà solo efficacia ricognitiva e non costitutiva di un effetto giuridico già avvenuto all’ atto della realizzazione. Addirittura il Consiglio di Stato (Sez. V, n. 2464/2017) sviluppa una interpretazione innovativa nell’applicazione dello stesso articolo 49 del Codice della Navigazione, partendo da un presupposto mai esplorato nel panorama regolatorio dei beni demaniali per giustificare l’incameramento. Infatti ritiene di prescindere <<dalla natura amovibile o inamovibile>> della struttura incamerata <<atteso che le caratteristiche dei beni costruiti sul terreno demaniale sono irrilevanti ai fini dell’applicazione del menzionato diritto di devoluzione». Esso riprende e valorizza la concezione urbanistico-edilizia del concetto di precarietà, evidenziando che: «perché una struttura sia qualificata come precaria, è necessario che sia destinata ad un uso specifico e temporalmente limitato del bene e anche la stagionalità non esclude, anzi postula, il soddisfacimento di interessi non occasionali e stabili nel tempo» concludendo quindi (caso di specie) per la legittimità dell’incameramento delle strutture “prefabbricate” oggetto della causa: «in quanto destinate a durare nel tempo». In altre parole, non viene più in rilievo, per giustificare l’incameramento o meno dei manufatti tra le proprietà demaniali, la tipologia costruttiva ma si riconduce l’interpretazione dell’istituto al concetto di “precarietà” delle opere realizzate, come dicevo notoriamente di natura prettamente urbanistico edilizia ricostruita al fine di determinare la rilevanza delle strutture per il rilascio o meno di titoli abilitativi e di impatto sulle aree sottoposte ai vincoli paesaggistici.
c) impossibilità per il legislatore di poter “circuire” gli effetti della sentenza della C.G.U.E. del 14 Luglio 2016 con atti politici giuridicamente inconsistenti e contraddittori. La Corte di Cassazione (sezione III, 16 Marzo 2018) e il Consiglio di Stato (sezione VI, 12.02.2018 n. 873) alla prima occasione utile hanno posto la parola “fine” al cosiddetto Decreto Enti Locali n. 113/2016, che conteneva l’emendamento “Salva Spiagge”, vantato e ostentato dai quei parlamentari che millantavano di aver salvato la patria (quella dei concessionari balneari) dal potere “malefico” dei giudici.
d) riconoscimento della “efficacia diretta” nell’ ordinamento degli stati membri delle sentenze della Corte di Giustizia le quali, al pari dei regolamenti e delle direttive, vincolano oltre che i giudici nazionali anche le pubbliche amministrazioni (Tar Puglia, I, Lecce n. 1093/2019);
e) impossibilità per le Regioni di legiferare in materia di proroghe e/o di indennizzi. La Consulta intervenuta più volte sul tema (Sentenze n. 157/2017; 109/2018; 118/2018; 221/2018), ha << sottolineato che i criteri e le modalità di affidamento delle concessioni su beni del demanio marittimo devono essere stabiliti nell’osservanza dei principi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale,e corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale in forza dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost..>>..
f) riconoscimento per gli attuali concessionari dell’attuale situazione di “Occupazione abusiva di spazio demaniale” ex 1161 cod. nav. come conseguenza della riconosciuta illegittimità delle proroghe per contrasto con l’ordinamento euro-unitario con valutazione del comportamento penalmente rilevante (323, 238 e 361 c.p.) dei pubblici ufficiali che ricoprono posizioni attive c/o gli enti deputati all’ amministrazione ( gestione e controllo) del Demanio Marittimo ( Tribunale Ries. Genova n. 67s del 12 Luglio 2019 su rinvio Cass. Penale, III, 25993/2019).
Com’è dato da vedere la materia, a livello giurisprudenziale e ormai definitivamente consolidata mentre, ancora, sul versante politico di consolidato (da anni) c’è solo la propaganda e la scarsa conoscenza della materia da parte di coloro che dovrebbero (e millantano di) occuparsi di demanio marittimo ai vari livelli di legislazione (regionale e statale).
Come ho sempre sostenuto la posizione più delicata rimane, però, quella in capo ai funzionari degli enti locali che dovrebbero essere i primi ad intervenire innanzitutto non legittimando più nulla dal punto di vista dei potenziali affidamenti e/o aspettative riposti/e dagli attuali concessionari (di fatto, aggiungo io), nel momento in cui quest’ ultimi, entrando in contatto con le pubbliche amministrazioni, richiedono l’emanazione di provvedimenti di vario genere (autorizzatori, concessori, ricognitori, ablativi). In secondo luogo predisponendo immediatamente le pubbliche evidenze per affidare la gestione dei beni demaniali marittimi e responsabilizzando in tale ottica “gli organi” politici.
E’ troppo alto per loro il rischio dell’ “inerzia” in quanto, visto l’ evolversi e il consolidarsi della giurisprudenza a favore di una interpretazione euro-unitaria della materia, le Procure della Repubblica non possono più evitare l’ inizio di un’indagine ( vedi Tribunale di Genova ut supra) trincerandosi dietro la “carenza dell’ elemento soggettivo per difetto di dolo visto il contrasto tra normativa comunitaria e nazionale” proprio per il fatto che l’ unica normativa che in tale settore si deve applicare è: a) o quella nazionale, se essa si presenta in sintonia con quella dell’ unione europea; b) direttamente quest’ ultima, in caso contrario. Come si evince non può più esistere nessun contrasto, sempre ammesso che fosse esistito.
Roberto Biagini
